Av. Murat TEZCAN & Av. Hilal ŞAHAN

İDAREYE TAŞINMAZ MAL KAZANDIRAN UYGULAMALAR “BEDELSİZ TERK”

İdareye taşınmaz mal kazandıran hukuki yöntemler bedelli olanlar ve bedelsiz olanlar olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Bedelli olanlar; kamulaştırma, kamulaştırma kanununda düzenlenen bedelli devir ve satın alma usulleridir. Bedelsiz olanlar ise; bedelsiz terkler, bedelsiz devirleri ve bedelsiz temliklerdir.

Bugün asıl üzerinde duracağımız konu bedelsiz terk uygulaması ve bedelsiz terk edilen taşınmazın amacına uygun kullanılmaması halinde malikin hangi tür hukuki yollara başvurabileceği konuları üzerinde duracağız. Ama öncelikle bedelsiz terk kavramıyla çok sık karıştırılan ve birbirine çok benzemesine rağmen aslında farklı bir uygulama olan ve farklı hukuki sonuçlar doğuran bedelsiz devir ve temlik ile kamulaştırma kavramlarının da bedelsiz terken farkını ortaya koymak gerekir.

Öncelikle basit bir şekilde bedelsiz terk kavramına baktığımızda şöyle tanımlamak mümkündür. Bedelsiz terk; imar hukuku bakımından genel olarak;

v  bir taşınmazın tamamının veya bir bölümünün,

v  belli şartlar gerçekleştiğinde,

v  yasada sayılan kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde ihtiyaç duyulan taşınmazların sağlanması amacıyla

v  sahibine herhangi bir bedel ödenmeden

v  yetkili ve görevli idare lehine mülkiyetinin terk edilmesini

v  dolayısıyla da anılan taşınmazın mülkiyetinin idareye geçirilmesini ifade eder. 

Bedelsiz devir kavramının tanımı, Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik’in 3. Maddesinde yapılmıştır. Buna göre “düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç kamu idarelerinin, görmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinde kullanılacağına ve amacına uygun kullanılmaması halinde geri alınacağına dair tapu kütüğüne şerh konulması kaydıyla taşınmazların mülkiyetinin diğer kamu idarelerine bedelsiz olarak devredilmesidir.”  şeklinde tanımlanmıştır.

Bedelsiz temlik ise; bir malın mülkiyetinin bedel alınmadan bir başkasına devredilmesini ifade eder. Dikkat edilmesi gereken nokta; bedelsiz temlik bir çeşit hibe ya da bağıştır ve bedelsiz devirlerle aynı hukuki sonucu doğurur.

İmar hukuku açısından bedelsiz devir ve bedelsiz temlik, anlam itibariyle birbirine çok yakın ve benzerdir. Buna karşın bedelsiz terk biraz farklılık göstermektedir. Çünkü bedelsiz devir ve temlikin konusunu daima idarenin elindeki taşınmazlar oluşturmasına karşın, bedelsiz terkin konusunu idarenin elindeki taşınmazlarla birlikte özel hukuk tüzel kişilerinin ve gerçek kişilerin mallarının bir bölümü de oluşturabilir.

İmar Kanununun 11. Maddesinde “kamuya ait gayrimenkuller” başlığı altında bedelsiz terk kavramından bahsedilmiştir. Her ne kadar kanun maddesinde bedelsiz terk kavramından bahsedilse de maddede geçen “bedelsiz terk” tamlaması bedelsiz devir anlamını taşımaktadır. Çünkü İmar Kanununun 11. Maddesi kapsamında imar uygulaması ile belediyelere veya il özel idarelerine terk edilen taşınmazlar, aslında başka kamu tüzel kişilerine terk edilen taşınmazlardır. Anayasamıza göre idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğuna göre, gerçekte terk edilen bir taşınmaz bulunmamakta bilakis kamu tüzel kişileri arasında bedelsiz devir gerçekleştirilmektedir.

Gerçek anlamda bedelsiz terkin düzenlendiği kanun maddesi İmar Kanununun 18. Maddesidir. Söz konusu madde imar hukukunda “hamur kuralı” olarak bilinen arsa ve arazi düzenlemesini hüküm altına almıştır. Bu maddeye göre imar sınırları içerisinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri birbirleri ile yol ile veya kamu kurumları ve belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye veya ayırmaya ve resen tescil işlemlerini yaptırmaya bu coğrafi alandaki idareler yetkili kılınmıştır. Hak sahiplerinin muvafakati aranmaksızın idareler bu şekilde düzenledikleri arsa ve arazilerin %45 ine kadar olan kısmını “düzenleme ortaklık payı” olarak alabilirler. Bu orandan daha azını da alabilirler ama %45 lik sınırın üst sınır olduğunu unutmayalım. Kalan %55 lik kısım da hak sahiplerine bırakılır. Yani arsa ve arazi sahipleri 18. Madde uygulaması sonucunda, arsa veya arazilerin %45 ine kadar olan kısmını bedelsiz olarak yetkili ve görevli idarelere terk etmek zorundadırlar.

Kanun koyucu, hak sahiplerinin yani gerçek veya özel hukuk tüzel kişilerinin psikolojik tepkisini çekmemek için bu uygulamaya düzenleme ortaklık payı demiştir. Ama teknik anlamda gerçek bedelsiz terk uygulaması bu madde kapsamındaki düzenleme ortaklık payı uygulamasıdır.

Buna göre; az önce de değindiğimiz İmar Kanununun 11. Maddesi ve diğer kanunlarda düzenlenen bedelsiz terkler “idarenin bütünlüğü” ilkesi çerçevesinde değerlendirildiğinde gerçek anlamda bedelsiz terk olmadığını sadece kamu tüzel kişilerinin ellerinde bulunan ve atıl vaziyette bekleyen taşınmazların imar uygulamalarına açıldığını gösterir.

Şimdi,  bedelsiz terkin ve bedelsiz devir ve temlikin kamulaştırmadan ve kamulaştırma kanununda düzenlenen devirlerden farkından bahsedelim. Kamulaştırma kanunun öngördüğü kamulaştırma ya da devir yöntemlerinde de idare birtakım mal ve haklar kazanabilmektedir. Fakat bedelsiz terkten farklı olarak idare kamulaştırmada kazandığı mal veya hakların bedellerini hak sahiplerine ödemek zorundadır. Kamulaştırma uygulamasında idarenin kazandığını taşınmazlar idarenin özel malları arasına girerken; bedelsiz terk uygulamasında kazanılan taşınmaz idarenin özel malları arasına hiçbir zaman girmez, doğrudan kamusal malları arasına girer.

Değinilmesi gereken en önemli hususlardan biri de kamulaştırma ya da kamulaştırma kanununun öngördüğü devirlerde, kamulaştırılan veya devredilen taşınmazla, amaç değişikliği gerçekleşse bile idarenin mülkiyetinde kalmaya devam eder. Hâlbuki bedelsiz terk işlemine konu olan taşınmazlar, ancak yasalarda öngörülen amaçlar için kullanılabilir aksi halde eski maliklerine bedelsiz olarak iade edilmek zorundadırlar.

PEKİ, BEDELSİZ TERK EDİLEN TAŞINMAZIN TERK AMACI DIŞINDA KULLANILMASI DURUMUNDA TAŞINMAZ SAHİPLERİ NE YAPABİLİR?

            Bedelsiz terk uygulamasında, malikler tarafından tapuda ferağ verilerek kamuya terk edilen taşınmazların imar planlarındaki tahsislerinin değiştirilerek kamu yararı dışında kullanılması, özel mülkiyete tabi taşınmazlar haline getirilerek terk amacı dışında kullanılması durumları ile sıklıkla karşılaşılmaktadır. Bu gibi durumlarda ne yapılabilir, malikler ne gibi yollara başvurabilir konularına Adli Yargı ve İdari Yargı Kararları uyarınca ayrı ayrı ele almak gerekmektedir.

1.      Yargıtay Kararları Uyarınca

Adli Yargı nezdinden malikler tarafından ilgili tapu kaydının iptali ile taşınmazın adlarına tescili, bunun mümkün olmadığı hallerde ise taşınmazın bedelinin tahsili talepleri gündeme gelmektedir. Konu ile ilgili olarak;

Yargıtay 5. Hukuk Dairesinin 2016/25555 E. Ve 2018/12865 K. Sayılı kararında “…dosya içindeki bilgi ve belgelerden bağışın şartlı yapılmadığı, yapı ruhsatı alabilmek için plan şartı gereği kamuya terk edilmeksizin yapı ruhsatı verilemeyeceğinden, imar planında teknik alt yapı alanı olarak ayrılan kısmın hibe edildiği, imar planının davacılarca iptal yoluna gidilmediği halen de imar planındaki konumunun değişmemiş olduğu göz önüne alındığında Borçlar Kanununun 295/3 ve 297.maddelerinin uygulama yeri olmadığı gibi, Kamulaştırma Kanununun 35.maddesi uyarınca imar düzenlemesi sırasında malikinin muvafakati ile yol, yeşil alan ve bunun gibi kamu hizmet ve tesislerine ayrılan alan için eski malikleri tarafından mülkiyet iddiasında bulunulamaz ve karşılığı da istenemez. Bu durumda, halen imar planında teknik alt yapı olarak ayrılan dava konusu taşınmaz için eski maliklerince mülkiyet iddiasında bulunmaları imkânı bulunmadığından tapu iptali ve tescil davasının reddi yerine kabulüne karar verilmesi, doğru görülmemiştir.” Şeklinde karar verilmiştir.

·         Karardan da anlaşıldığı üzere Yargıtay genel itibariyle bedelsiz terk edilen taşınmazın terk amacı dışında kullanıldığı iddiası ile ilgili uyuşmazlıkları bağış sözleşmesinin şartlı yapılıp yapılmadığı ve bağıştan dönme şartlarının gerçekleşip gerçekleşmediği üzerinden değerlendirmektedir ve şartların gerçekleşmemesi halinde maliklerin mülkiyet iddiasında bulunamayacağı yönünde kararlar vermiştir. Ancak Yargıtay’ın aksi yönde kararları da mevcuttur. Örneğin;

Yargıtay 1. Hukuk Dairesi 05.12.2017 tarihli 2015/2881 E. Ve 2017/7079 K. Sayılı kararında “kamu yararı amacıyla park alanı olarak kullanılmak üzere Belediyeye bedelsiz terkedilen taşınmazın imar plan tadilatıyla özel mülkiyete konu edilip 3. kişilere satılması nedeniyle, Anayasa'nın 35. Maddesinde güvence altına alınan davacının mülkiyet hakkına aynı maddede düzenlenen meşru amaç (kamu yararı) unsuru gerçekleşmeden müdahale edildiği…” yönünde karar vermiştir.

Aynı yönde Yargıtay 5. Hukuk Dairesi 09.04.2019 tarihli 2017/31021 E. Ve 2019/6700 K. Sayılı kararında; “ taşınmazdaki hisselerini, aynı bölgede bulunan konut parselindeki inşaat kullanım hakkının arttırılması (E:1.80 yerine E:2.00) amacıyla ve tapuda yaptıkları işlem ile bedelsiz olarak kamuya terk ettikleri, idare mahkemesinde açılan davada ise işbu plan notunun şehircilik ve planlama ilkelerine aykırı olduğundan iptaline karar verildiği ve kararın kesinleştiği anlaşılmıştır. Bu durumda bedelsiz terkinin hukuki dayanağı kalmadığından yolsuz hale geldiğinin kabulü ile işin esasına girilerek bedelsiz terke dayalı tapuda terkin edilen payları karşılığına hükmedilmesi gerekirken yazılı şekilde karar verilmesi, doğru görülmemiştir.” Şeklinde hüküm kurmuştur.

2.      Danıştay Kararları Uyarınca

İdari yargı nezdinde, bedelsiz terk edilen taşınmazın terk amacı dışında kullanımını öngören idari işlemin veya kamuya terk edilen taşınmazın idare lehine tescilini konu alan idari işlemin iptali talepleri gündeme gelmektedir. Örneğin;

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 20.1.2014 Tarihli 2010/1324 E. 2014/48 K. Sayılı kararında; “Davalı idare tarafından, ifraz ve yola terk işleminin davacıların iradesi ile yapıldığı belirtilmişse de, uyuşmazlık konusu taşınmazların, davacıların mülkiyetinde bulunan 1591 ada 1 parsel üzerinde yapılaşmaya gitmek istemeleri üzerine, 3194 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca yapılan uygulama sonucunda parselin A, B ve C olmak üzere üç parçaya ifrazı sonucu oluştuğu, uyuşmazlık konusu 94,80 m2 büyüklüğündeki B parselin, mevcut imar planına göre cami alanı olarak belirlenen alanda, 598,80 m2 büyüklüğündeki C parselin ise, yol olarak belirlenmiş alanda kalması nedeniyle, imar planında tahsis edildikleri amaç doğrultusunda, yol ve ibadet alanı olarak kullanılmak üzere kamuya bedelsiz olarak terk edildiği, davacıların ise, umumi hizmetlerde kullanılmak üzere, kamu yararı amacıyla ve kamu gücü kullanılarak alınan bu taşınmazların daha sonra yapılan imar planı değişikliği ile tahsis amacının değiştirilmesi sonucu kendilerine iade edilmesi gerekirken, davalı idarece bedelsiz olarak el konulmasının, Anayasa ile korunan mülkiyet hakkının gaspı niteliğinde olduğu iddiasıyla bakılan davayı açmış olduğu dikkate alındığında, söz konusu taşınmazların belediye adına tesciline ilişkin dava konusu işlem nedeniyle, meşru, kişisel ve güncel menfaatinin etkileneceği sonucuna varılmıştır.”

·         Kararda davacılar tarafından kamuya bedelsiz terk edilen taşınmazın encümen kararı ile belediye adına tescilini konu alan idari işlemin iptali istemi ile ilgili davada, davacıların işlemin iptalini istemede menfaati olup olmadığını değerlendirmiştir. Bu kararda Danıştay’ın, taşınmazı bedelsiz terk ettiği için tapuda malik görünmeyen eski hak sahiplerinin taşınmazın terk amacı dışında kullanımı sonucunu doğurabilecek idari işlemlerden dolayı menfaatlerinin etkilenebileceğini kabul etmesi önem arz etmektedir. Diğer yandan aynı kararda, terk amacı dışında kullanılan taşınmazın eski maliklere iade edilmemesinin mülkiyet hakkı ihlali olarak değerlendirilmesi de dikkat çekmektedir.

Danıştay, bedelsiz şekilde terk edilen ancak sonraki imar planı değişikliği ile tahsis amacı değişen taşınmazların eski malike iadesi yönünde yasal bir düzenleme bulunmasa da, Hazine adına kayıtlı taşınmazların belediye ve il özel idaresine bedelsiz devrini konu alan İmar Kanunu’nun 11/3. maddesinin kıyasen uygulanması gerektiğini belirtmektedir. Bu maddeye göre, bedelsiz terk edilen hazine taşınmazları, imar planı değişikliği ile özel mülkiyete konu olabilecek hale getirildiği takdirde taşınmaz ilgili idareye aynı usul ile iade edilmelidir. Konu ile ilgili olarak;

Danıştay 6. Dairesinin 13.10.2015 tarihli 2012/5723 E. ve 2015/5912 K. sayılı kararında; “... 3194 sayılı Yasa’da özel mülkiyete konu olan taşınmazlardan sahiplerinin rızası ile umumi hizmetlere bedelsiz olarak terk edilen ancak daha sonra yürürlüğe giren imar planı ile tahsis amacı değişen yerlerin bedelsiz olarak eski maliklerine geri verilmesi yolunda yasal bir düzenleme bulunmamakla birlikte hazine ve özel idareye ait arsa ve arazilerden kamu yararı amacıyla alınan taşınmazların imar planıyla kullanım amacı değiştirilip özel mülkiyete konu olabilecek hale getirilmesi halinde, bu yerlerin devir alınan idareye aynı usulle iade edileceğine ilişkin hükmünün kıyasen özel mülkiyete konu olan taşınmazlar da uygulanmasının mülkiyet hakkını koruyan Anayasaya ve sözleşmeye, adalet ve hakkaniyet ilkelerine uygun olacağı açıktır. ... kamu alanında kalan ve kamu yararı amacıyla kamu gücü kullanılarak davacıdan alınan taşınmazın daha sonra davalı idarece yapılan imar planı değişikliği ile imar adasına dahil edilmek suretiyle kullanım amacının değişmesi sonucunda davacıya bedelsiz iade edilmesi gerektiğinden aksi yönde verilen mahkeme kararında isabet bulunmamaktadır.” Şeklinde karar vermiştir.

SONUÇ

İmar kanununun 11. Maddesi ile diğer kanunlarda öngörülen bedelsiz terk, devir ve temliklerin konuları olan taşınmazlar daima bir başka idari birimin elindeki taşınmazlardır. Fakat İmar Kanununun 18. Maddesinde öngörülen düzenleme ortaklı payı çerçevesindeki bedelsiz terklerin konusu, özel mülkiyetteki arsa ve arazilerin tamamı değil bir bölümüdür. İmar kanununun 18. Maddesinde öngörülen bedelsiz terk uygulamasına kanun koyucu tarafından “düzenleme ortaklı payı” denmesinin nedeni gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz mallara idarenin hiçbir bedel ödemeden ve kamu gücünü kullanarak el atmasına kamuoyunun tepkisini azaltmak için olabilir.

İdarenin yetki/görev alanındaki bir idari işlemin yapılmasını bedelsiz terk şartına bağlamasının hukuka aykırı olduğu yönündeki Danıştay kararlarına rağmen bedelsiz terk uygulamada varlığını korumaktadır. Bu durumun ortaya çıkması, büyük oranda adli yargı ile idari yargı arasında bedelsiz terkin hukuki niteliği ile ilgili nitelendirme farklılığından kaynaklanmaktadır. Bu çerçevede adli yargı ile idari yargının bedelsiz terk ile ilgili ortak bir yaklaşım benimsemesi elzemdir.

Bedelsiz terkin hukuki niteliğinin DOP uygulamasına kıyasen ele alınması, kamuya terk edilmesine rağmen hukuka aykırı şekilde terk amacı veya diğer bir kamu yararı amacı doğrultusunda taşınmazın kullanılmamasını gerektirecektir. Kamu yararı amacı dışında kullanılması halinde ise İmar Kanunu’nun 11/3. maddesi veya Kamulaştırma Kanunu’nun 23. maddesindeki iade prosedürünün kıyasen uygulanması, daha adil bir çözüm yolu sunacaktır. Diğer yandan maliki mülkiyet hakkından mahrum bırakma sonucu doğuran bu hukuka aykırı eylemin kamulaştırmasız el atma olarak kabulü suretiyle bu çerçevedeki taleplerin gündeme gelmesi de söz konusu olabilir.

Bedelsiz terk ile ilgili taleplerin içeriğine göre de yargı kolu belirlenebilir. Bedelsiz terki şart koşan imar planı, plan notu veya encümen kararının iptali veya bedelsiz terk edilen taşınmazın terk amacı dışında kullanılmasına imkân tanıyan imar planı değişikliğinin iptali talep edilmekte ise idari yargı, bedelsiz terk edilen taşınmazın terk amacı dışında kullanıldığı iddiası ile iadesi (tapu iptal ve tescil) talebi adli yargıda görülmelidir. Bu talep, Kamulaştırma Kanunu’nun 23. Maddesine kıyasen veya kamulaştırmasız el atma kapsamındaki el atmanın önlenmesi davası kapsamında ele alınabilir. İadenin mümkün olmadığı hallerde ise taşınmaz bedelinin tahsili, kamulaştırmasız el atmadaki bedel ve tazminat davaları kapsamında adli yargıda ele alınabilir.

 İlgili içeriğin video anlatımı aşağıdadır.